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La experiencia internacional del IVA diferenciado

De manera sorpresiva avanzó en la Cámara de Diputados una moción parlamentaria de Chile Vamos que propone reducir el Impuesto al Valor Agregado (IVA) a ciertos productos esenciales. La propuesta ahora debe ser analizada por el Senado. Este hecho puso nuevamente sobre la mesa la discusión de qué tan pertinente y adecuado es tener un IVA diferenciado.

En Chile, este impuesto que grava el consumo en su formato actual se aplica desde 1974. Durante ese lapso ha tenido cambios en su tasa. En sus inicios se cobraba 20%, luego en 1990 bajó a 16%, en 1995 subió a 18% y en 2005 a 19%, nivel que se mantiene hoy en día vigente.

La idea de aplicar un impuesto diferenciado de manera transitoria no cayó bien entre los expertos, quienes cuestionaron su efectividad puesto que plantean que esa disminución no se reflejaría en los precios finales de los consumidores.

Pero cómo funciona este gravamen en los países desarrollados que integran la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (Ocde). Según el documento “Tendencias del impuesto al consumo 2020: IVA e impuestos especiales, tendencias y cuestiones de política” señala que la mayoría de los países de la Ocde siguen aplicando una amplia variedad de tasas reducidas de IVA. Con la excepción de Chile, todos los países que tienen un IVA aplican una o más tasas reducidas para apoyar varios objetivos de política. Una de las principales razones es la promoción de la equidad, dice el reporte.

El texto detalla que en general, los países consideran deseable aliviar la carga del IVA sobre los bienes y servicios de primera necesidad, por ejemplo, alimentos, ya que normalmente constituyen una parte mayor del gasto de los hogares de menores ingresos gravándolos con una tasa de IVA preferencial. Asimismo, se aplican también a la medicina, servicios de salud, la educación y la vivienda. Las tasas reducidas del IVA también se han utilizado para estimular el consumo de los bienes y servicios culturales o bien para promover actividades intensivas en mano de obra (por ejemplo, el turismo) y abordar las externalidades ambientales.

Pese a que la mayoría aplica algún tipo de diferenciación, el análisis que hace el organismo internacional apunta a que no es deseable hacer este tipo de políticas tributarias, puesto que no cumple con el objetivo que se propone. “La evidencia sugiere que las exenciones y los tipos reducidos del IVA no son una forma eficaz de lograr tales objetivos y pueden ser incluso regresivos en algunos casos”. Por ello, añaden que “otras medidas, como la provisión de servicios focalizados a través del impuesto sobre la renta o el sistema de transferencias y beneficios sociales, tienden a ser más eficaces a la hora de abordar las preocupaciones sobre la equidad y perseguir objetivos políticos distintos de la recaudación de ingresos fiscales”.

Argumentan que las tasas reducidas para los alimentos básicos generalmente brindan mayor apoyo a sectores de menores recursos como proporción del ingreso familiar y como proporción del gasto. Sin embargo, sostienen que “la investigación dirigida principalmente por la Ocde ha demostrado que estas tasas reducidas de IVA siguen siendo una herramienta distributiva muy deficiente. La razón se debe a que los hogares más acomodados tienden a beneficiarse más en términos absolutos de los niveles reducidos del IVA que los hogares de bajos ingresos. Esto porque los hogares más ricos tienden a consumir más productos y productos más caros que los hogares más pobres, por ello, su consumo de bienes y servicios favorecidos por los impuestos es generalmente mayor que el de los hogares más pobres”.

La investigación también ha demostrado que las tasas de IVA preferenciales para estimular el empleo (por ejemplo, en los sectores de turismo u hotelería), o para apoyar actividades culturales (teatro) benefician a los hogares de mayores ingresos más que a las categorías de ingresos más bajos.

La visión en Chile

En el país, los expertos se cuadran con la Ocde, ya que consideran que no es buena idea avanzar en ese tipo de políticas, sea o no transitorio. En Chile no existe un IVA diferenciado, sino que se aplican exenciones tributarias a algunos servicios como Salud y Educación y a sectores en particular como la Construcción, pero no pueden ser considerados como IVA diferenciado.

Hermann González, coordinador Macroeconómico de Clapes-UC, afirma que “este tipo de medidas tiene diversos efectos negativos. Uno de ellos es que no solo beneficia a la población de menores ingresos, sino que también a quienes tienen más, de manera que, desde el punto de vista de la progresividad, no es la mejor opción”. Asimismo, subraya que “al contrario de lo que se piensa, la evidencia muestra que la baja del IVA no se traspasará completa a precios, sino que menos de la mitad. Además, atentará contra la simplicidad de la recaudación de IVA en nuestro sistema tributario”. Respecto de la transitoriedad de la medida, González indica que “es poco creíble que sea una medida transitoria como se plantea, y lo que se puede esperar hacia adelante es que este sea el inicio de un proceso de erosión a la base tributaria difícil de detener y con un alto costo para el Estado”.

Claudio Agostini, académico de la Universidad Adolfo Ibáñez, enfatiza que entre los países de la Ocde “se aplica por razones políticas y no técnicas”. Si bien dice que el objetivo es que se reduzcan los precios a los consumidores, la realidad dice lo contrario. “La evidencia es que la rebaja no se traspasa 100% en menores precios. Por ejemplo, en 2009 Francia redujo la tasa de 19,6% a 5,5% para los restaurantes con la idea de que bajaran los precios, aumentaran los salarios de quienes trabajan en restaurantes y se crearan nuevos empleos. La evidencia es que los precios bajaron apenas 1,1% y no aumentó ni el empleo ni los salarios. En Alemania se redujo el IVA a los hoteles de 19% a 7% para estimular el turismo y la economía, pero el impacto en precios fue cero”.

Hugo Hurtado, Socio Tax & Legal Deloitte, comenta que “la aplicación del impuesto tiene varias complejidades técnicas, que podrían ser mitigadas, sin embargo, el costo fiscal de la medida es muy onerosa para países como Chile, cuyo ingreso per cápita y recaudación como porcentaje del PIB es mucho más baja que Alemania, por ejemplo. Además, la medida beneficiaría a personas de ingresos medios y altos, por lo tanto, no sería la herramienta más eficiente para lograr el objetivo que se busca”.

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